Errore della Pubblica Amministrazione, Atti Illegittimi e Risarcimento del Danno: Un’Analisi Giuridica
L’operato della Pubblica Amministrazione (PA) è vincolato al rispetto delle norme giuridiche e dei principi costituzionali, così come l’Errore della Pubblica Amministrazione è soggetto ad una serie di verifiche che ne possono configurare il risarcimento. Invero, capita spesso che la PA adotti provvedimenti illegittimi, determinando conseguenze negative per i destinatari degli atti. Il presente articolo esamina il concetto di errore della PA, la distinzione tra atti illegittimi e atti nulli, nonché i presupposti per il risarcimento del danno subito dal cittadino.
L’Errore della Pubblica Amministrazione
L’errore della PA si manifesta quando un organo amministrativo adotta un provvedimento in violazione di norme giuridiche, di principi generali del diritto o di regole procedurali. L’errore può essere classificato in:
Errore di diritto
L’errore di diritto si verifica quando la PA interpreta in modo errato una norma giuridica o la applica in maniera incongrua rispetto al suo contenuto normativo. Questo tipo di errore può derivare da:
- Un’errata esegesi normativa, che porta l’amministrazione a fraintendere il senso e la portata di una disposizione legislativa;
- L’applicazione di una norma abrogata, incostituzionale o non più vigente;
- La violazione del principio di gerarchia delle fonti, con conseguente disapplicazione di una norma sovraordinata rispetto a quella effettivamente adottata.
La giurisprudenza amministrativa ha spesso affermato che l’errore di diritto rileva in termini di illegittimità del provvedimento amministrativo, rendendolo annullabile dinanzi al giudice competente. Tuttavia, ai fini risarcitori, è necessario dimostrare che l’errore sia connotato da colpa o dolo da parte dell’amministrazione.
Errore di fatto
L’errore di fatto si configura quando la PA fonda la propria decisione su una percezione errata della realtà, con un travisamento o una falsa rappresentazione dei dati e delle circostanze rilevanti per l’adozione dell’atto amministrativo. Può derivare da:
- Una erronea valutazione degli elementi fattuali alla base del provvedimento;
- L’omissione nella considerazione di circostanze decisive;
- L’attribuzione di significati distorti a documenti o fatti oggettivi.
L’errore di fatto, se incidente sugli elementi essenziali dell’atto, può determinare la nullità o l’annullabilità del provvedimento. Inoltre, se il cittadino subisce un pregiudizio in conseguenza dell’errore, può richiedere il risarcimento del danno, dimostrando il nesso causale tra l’errore e il pregiudizio patito.
Errore tecnico
L’errore tecnico si verifica in settori caratterizzati da un elevato grado di specializzazione, nei quali l’amministrazione deve applicare conoscenze scientifiche o tecniche specifiche, come l’urbanistica, la sanità, l’ingegneria e l’ambiente. Si configura, ad esempio, quando:
- L’ente amministrativo adotta un atto basato su una perizia errata o su valutazioni tecniche inesatte;
- Si applicano in modo scorretto criteri scientifici o tecnici nell’esame di una situazione concreta;
- Si omette di considerare elementi tecnici determinanti per la legittimità dell’atto.
L’errore tecnico, se grave e macroscopico, può condurre alla nullità dell’atto per difetto assoluto di istruttoria o per manifesta irragionevolezza. Inoltre, in presenza di un danno ingiusto, il privato può esperire un’azione risarcitoria, sempre che sia accertata una responsabilità dell’amministrazione per colpa grave o dolo.
Gli Atti Illegittimi e i Vizi dell’Atto Amministrativo
Un atto amministrativo è illegittimo quando presenta vizi di legittimità. Tali vizi si distinguono in:
- Incompetenza: l’atto è adottato da un organo non titolato a emanarlo;
- Eccesso di potere: uso scorretto o arbitrario della discrezionalità amministrativa, spesso dimostrato da contraddittorietà, illogicità o sviamento di potere;
- Violazione di legge: inosservanza di norme imperative, regolamenti o principi generali del diritto.
Un atto illegittimo non è automaticamente nullo. La nullità si verifica solo in presenza di vizi estremamente gravi (ad esempio, carenza assoluta di attribuzione, difetto assoluto di forma o contrasto con norme di ordine pubblico). In caso contrario, l’atto è annullabile su ricorso del soggetto leso.
Il Risarcimento del Danno per Atti Illegittimi
Il risarcimento del danno derivante da un atto illegittimo della Pubblica Amministrazione (PA) non è automatico, ma subordinato alla presenza di specifici presupposti, come sancito dalla giurisprudenza consolidata. In particolare, la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 500/1999 ha rappresentato un punto di svolta nell’evoluzione della responsabilità della PA, chiarendo che il danno ingiusto, per essere risarcibile, deve risultare da un comportamento colposo o doloso dell’amministrazione e non dalla sola illegittimità dell’atto.
Di seguito, si analizzano nel dettaglio i requisiti richiesti per ottenere il risarcimento del danno.
Illegittimità dell’atto amministrativo
Il primo presupposto è che l’atto amministrativo sia stato dichiarato illegittimo dal giudice amministrativo o dall’autorità competente. L’illegittimità può derivare da:
- Violazione di legge, ossia il mancato rispetto delle norme che regolano l’azione amministrativa;
- Eccesso di potere, che si manifesta, ad esempio, sotto forma di sviamento di potere, disparità di trattamento, contraddittorietà o difetto di istruttoria;
- Incompetenza, ovvero l’adozione dell’atto da parte di un organo privo di potestà decisionale.
L’illegittimità, però, è solo il primo elemento: essa, da sola, non basta a fondare il diritto al risarcimento, come ribadito dal Consiglio di Stato (Sez. IV, sent. n. 1607/2021).
Danno ingiusto
Affinché il danno sia risarcibile, deve trattarsi di un pregiudizio concreto e non meramente ipotetico. In particolare, il danno può essere:
- Danno emergente, cioè la perdita economica subita dal cittadino o dall’impresa a causa dell’atto illegittimo (ad esempio, la revoca di un finanziamento pubblico già concesso);
- Lucro cessante, ossia il mancato guadagno che il cittadino avrebbe ottenuto in assenza dell’atto illegittimo (ad esempio, la mancata aggiudicazione di un appalto a causa di un provvedimento di esclusione illegittimo).
Il danno deve essere attuale e provato, come precisato dal Consiglio di Stato (Sez. V, sent. n. 8046/2020), che ha escluso la risarcibilità del danno quando il ricorrente non riesce a dimostrare la concreta lesione subita.
Colpa o dolo della PA
La responsabilità risarcitoria della PA si fonda sulla violazione del principio del neminem laedere (art. 2043 c.c.). Tuttavia, la giurisprudenza ha precisato che la mera illegittimità dell’atto non basta: occorre dimostrare la colpa grave o il dolo dell’amministrazione.
Questo principio è stato stabilito dalle Sezioni Unite della Cassazione con la celebre sentenza n. 500/1999, che ha chiarito che il danno ingiusto causato da un provvedimento illegittimo è risarcibile solo se vi è un comportamento colpevole dell’ente pubblico.
La colpa grave si configura quando l’amministrazione:
- Ha adottato un atto in violazione di principi fondamentali del diritto amministrativo, come il principio di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.);
- Ha omesso di considerare orientamenti giurisprudenziali consolidati, commettendo un errore macroscopico nella valutazione della legittimità dell’atto;
- Ha agito in contrasto con pareri obbligatori e vincolanti.
La giurisprudenza amministrativa ha confermato questo orientamento, precisando che l’onere della prova della colpa grava sul danneggiato (Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 6636/2022).
Nesso causale
Infine, per ottenere il risarcimento, è necessario dimostrare che il danno subito sia una conseguenza diretta e immediata dell’atto illegittimo, secondo il principio della causalità adeguata (art. 1223 c.c.).
Il Consiglio di Stato (Sez. IV, sent. n. 4920/2021) ha chiarito che il risarcimento del danno non può essere concesso quando vi sono fattori esterni e indipendenti che abbiano concorso in modo determinante alla produzione del danno.
Ad esempio, se un’impresa viene esclusa illegittimamente da un appalto, ma non dimostra che avrebbe effettivamente ottenuto l’aggiudicazione, il risarcimento del lucro cessante non è automatico (Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 2673/2020)
Profili Giurisprudenziali nell’Errore della Pubblica Amministrazione
La giurisprudenza ha chiarito che il risarcimento può essere riconosciuto sia per danni patrimoniali (perdita di guadagni, spese sostenute), sia per danni non patrimoniali (lesione di diritti fondamentali, danno all’immagine). In particolare:
- Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 8236/2021: ha ribadito che il risarcimento del danno non è un automatismo, ma richiede prova rigorosa della colpa della PA;
- Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 500/1999: ha sancito che la responsabilità della PA ha natura extracontrattuale e che la colpa deve essere valutata secondo criteri di ragionevolezza.
L’errore della PA e gli atti illegittimi possono avere un impatto significativo sui diritti dei cittadini, ma il risarcimento del danno non è automatico. La giurisprudenza richiede una valutazione rigorosa della colpa dell’amministrazione e della sussistenza di un danno ingiusto. La tutela del cittadino, pertanto, passa attraverso strumenti giuridici quali l’impugnazione degli atti illegittimi davanti al giudice amministrativo e la richiesta di risarcimento nei casi più gravi.
L’abrogazione dell’abuso d’ufficio – sentenza n. 5041/2025